一、难题的明确提出：小产权房难题大批存有所以影响面广 简而言之的小产权房是许多村自发性组织机构或是地产商转卖其在自发性农地上工程建设的房子。目前的小产权房，一类是在村自发性所有的是自发性工程建设工业用地和集体农地上投入使用的房子；另一类是挤占林地违规工程建设的。我们在这里讨论的主要是在自发性工程建设工业用地和集体农地上工程建设的那些小产权房。从产品价格上看，小产权房产品价格多于同样位置商品房产品价格的40%～60%。 小产权的房屋由于没完善的销售相关手续，因而数量极难统计，但许多机构、专家的抽样调查却显示，小产权房屋的数量惊人：有人估算上海大概占了20%左右所以已售和在建的小产权房很快就会超过1000万平方米，在西安估算已经占到25%～30%，深圳这样的卫星城占的比重就更高，有的是可能高达40%～50%。而依照济南市有关部门的统计，该市小产权项目总面积仍有1000多万平方米。 小产权房不仅大批、广泛地存有，同时还牵涉各个方面的自身利益。 首先，工程建设小产权房的村镇自发性和居民都能通过小产权房的工程建设在房商业地产消费市场的发展和卫星城化进程中分得一杯羹，也使得大批自发性农地进入消费市场确权起来，创造了更大的收益。 其次，卫星城居民能购买到产品价格相对科学合理的住房，在一定程度上缓解了住房难的难题。 小产权房的出现与我省旧有的是农地管理体制、房商业地产消费市场一般的买卖秩序相矛盾。因而，国务院曾经多次以会议和通告的形式要求卫星城居民不要购买小产权房，特别是2008年1月8日国务院办公厅又下发了《关于严格执行有关贫困地区自发性工程建设工业用地法律条文和经济政策的通告》。环保部也多次发出“风险提示”。可见中央政府相当重视小产权房难题。 对于地方性政府来说，小产权房在其工程建设与买卖操作过程中没经过北欧国家征税等程序，因而各级政府极难特别针对小产权房的合作开发操作过程征税相应的税费或获得农地税收收入。因而，有些严重依赖“农地财政”的地方性政府对小产权房的合作开发加以不同程度的限制。例如上海、济南等卫星城都拆毁了部分小产权房工程建设项目。 但是，到目前为止，中央政府和地方性政府出台的各项特别针对小产权房的经济政策都没取得预期的效果，消费市场上仍有许多小产权项目正在展开工程建设和买卖。由于小产权房难题涉及自身利益面很广，广泛存有，所以是关乎国计民生的两个重大难题，因而值得我们展开深入的研究，明确提出相应的对策建议。 二、造就小产权房的主要原因 (一)卫星城房商业地产产品价格居高不下。 小产权房最吸引人的地方性就在于其产品价格优势，这从另两个角度也说明了现在全国许多大中卫星城高企的房价正是造就小产权房的重要原因之一。2006年和2007年我省的房商业地产消费市场产品价格经历了一次全国性的下跌。依照北欧国家统计局发布的数据，2006年全年，全国房价平均下跌5.5%。上海、深圳是房价下跌最快的卫星城，分别达到10.4%、10.0%。截至2007年6月，上海普通住宅开盘整体销售价格10280元/平方米，比5月份下跌了20.4%。虽然年后稍有回落，但据预测，2007年上海市房商业地产销售价格仍下跌了11.74%。由于我省经济社会发展并不平衡，若干大卫星城的房价长期快速下跌，远远超出了当时当地一般就业人员的收入水平。与此同时，政府经济适用房、廉租房的工程建设却始终无法满足这些住房需求。小产权房存有着大批现实的购买群。 (二)农地管理制度安排留下了贫困地区自发性工程建设工业用地确权的空间。 《中华人民共和国宪法》第8条中明文明确规定：“参加贫困地区自发性经济组织机构的劳动者，有权在法律条文明确规定的范围内经营养鸡、自留山”。其第10条中也明确明确规定：“贫困地区和卫星城郊区的农地，除由法律条文明确规定归属于北欧国家所有的是以外，归属于自发性所有；集体农地和养鸡、自留山，也归属于自发性所有。”而《中华人民共和国农地管理法》第43条明确规定：“任何单位和个人展开工程建设，须要采用农地的，必须司法机关提出申请采用国有农地；但是，自办乡镇企业和居民工程建设住宅经司法机关核准采用本自发性经济组织机构贫困户自发性所有的是农地的，或是乡（镇）村交通设施和公益事业工程建设经司法机关核准采用贫困户自发性所有的是农地的除外。”其第62条明确规定：“贫困地区居民出卖、出租住房后，再提出申请集体农地的，不予核准。” 依照以上法律条文明确规定，在贫困地区自发性所有的是集体农地和自发性工程建设工业用地上，贫困户能自行经营，所以贫困户自建的住房也是能展开买卖的。 环保部的一位副总督察曾特别指出：“工程建设采用贫困地区自发性农地，法律条文明确规定多于三种情况：一是贫困户的集体农地；二是贫困地区交通设施的工业用地；三是贫困地区自办的村办企业或是联营企业；四是依照担保法，采用贫困地区自发性工业用地抵押物权实现的时候能容许。除此以外，都是旧有法律条文不容许的。”从另外两个方面来解读，这就意味着在这三种情况下建小产权房，就不涉及简而言之的“违规”难题。这里还有两个核心，就是只要不是挤占林地，办好相关小产权房工程建设工业用地的相关手续，就不应该存有什么大的原则难题。 正是因为经济政策法律条文明确规定中存有很多模糊不清的地方性，在不合法与非法之间给小产权房留下了两个擦边球的空间，才引致了各地小产权房工程建设的泛滥。 (三)农地管理制度安排中的不科学合理因素引致了贫困户在农地增值的自身利益分配格局中没能得到科学合理的价值补偿金。 贫困地区自发性工程建设工业用地和卫星城工程建设工业用商业地产权地位的不平等表现在：卫星城国有工程建设工业用地有正式的农地采用权拍卖消费市场，实行消费市场定价，而贫困地区自发性工程建设工业用地确权的采用权消费市场体系和产品价格管理制度一直没建立起来，以致造成“同地不同价”；卫星城工程建设工业用地采用主体有采用价款，能抵押物到银行等融资机构展开再融资和资产评估，而贫困地区工程建设工业用地没采用价款，也不能展开上述的抵押物和融资行为，不具有资产功能。同时北欧国家对贫困地区自发性工程建设工业用地的商业用途还展开了严格的明确规定，一旦转变商业用途还须要经过北欧国家相关部门的审批和征税。这直接引致了贫困户在农地快速增值的操作过程中没得到科学合理的自身利益补偿金。依照国研中心课题组的调查，在目前“不合法的”房商业地产合作开发操作过程中，农地增值部分的收益分配，多于20%～30%留在乡以下，其中，贫困户的补偿金款仅占5%～10%；地方性政府偷走农地增值的20%～30%；地产商则偷走农地增值收益的大头，占40%～50%。 而小产权房则是贫困户自发性直接自发在其自发性所有的是自发性工程建设工业用地和集体农地上工程建设的房产，不须要缴纳类似地产商为获取农地交给政府的农地采用权税收收入（其中包括由政府出面征税贫困户自发性农地支付的征地费用）；此外，由村自发性牵头合作开发，也省去了地产商；而建筑商就是当地贫困户。如此一来，小产权房的合作开发就又省去了基础设施配套费等市政工程建设费用。另外工程设计工程建设的投入、配套合作开发工程建设费用（如学校）、应缴纳的税款、营销费用等房商业地产商的成本费用也都大大节省。因而其合作开发成本，相比真正的商品房成本能低过1/3。这也是小产权房消费市场产品价格低廉的决定性因素。而在这一合作开发操作过程中，贫困户自发性通过转卖小产权房获得的收益远远高于政府征税农地的补偿金金额。 三、若干建议 对于那些违规违规挤占农地合作开发工程建设的小产权房项目要坚决地予以取缔。要加强贫困地区自发性所有农地的审批力度，对以租代征等违规采用农地的现象要坚决予以制止。但是对于那些在贫困地区自发性工程建设工业用地和集体农地上工程建设的小产权房，在经济政策上则要加以区分，要尽量利用经济手段、用科学发展的长远眼光来明确提出对策，解决难题。 (一)从短期看，经济政策要承认现实，平衡各方自身利益。 从短期来看要承认事实。有些小产权房是村自发性之间通过整合自发性所有的是工程建设工业用地和集体农地，然后再在整合之后的自发性农地上工程建设的。这事实上是对自发性农地有效入市确权的一类尝试。这类小产权房不仅解决了卫星城居民住房难的难题，也实现了贫困户增收，在一定程度上缓解了民生难题。因而，在短期经济政策层面我们建议： 1.小产权房在很多卫星城大批存有，很多卫星城居民都已经购买了这类房产，这也证明了小产权房的确是存有一定的供求消费市场的。因而，除非严重影响北欧国家和卫星城的统一规划，对于那些科学合理合规不合法工程建设的小产权房，在补办相关相关手续、补交相关费用之后应当给予相应的正式产权，或是政府通过收购等方式将这些小产权房转变为经济适用房或回迁房。为了防止不纳入规划工程建设房屋现象的进一步蔓延，对于正在工程建设和新建的小产权房则要抓紧纳入卫星城统一规划当中，经过科学合理的审批程序予以确认或是制止。不能因噎废食。 2.现在北欧国家颁布的各项经济政策，都是全国一刀切的行政命令，而对于自发性工程建设工业用地上工程建设的这种小产权房，如果能够形成消费市场买卖和科学合理产品价格就应该努力运用经济手段展开调控，而不是单纯运用行政手段甚至展开大面积的拆毁。这样可能会激化社会矛盾，把好事变成坏事。 其一，只要政府能够有效地遏制卫星城房商业地产产品价格特别是住房产品价格不科学合理的下跌，推出大批廉租房和经济适用房，何以会有大批城镇居民到贫困地区去买房？ 其二，只要严格农地商业用途管理，确保城乡工程建设规划落实不走样，又何必限制自发性工程建设工业用地用于商品住宅合作开发，又何必担忧城镇居民到贫困地区购房？ 其三，只要自发性工程建设工业用地能够有序不合法地进入消费市场，只要自发性工程建设工业用地的所有权能够在经济上科学合理地实现（确权产品价格公平科学合理），只要贫困户的集体农地能够实现有偿采用和有偿转让，贫困户又何需自行在工程建设工业用地或集体农地上建造商品住宅？ 其四，如果政府给予农业有力的保护，对种粮贫困户给予科学合理优厚的补偿金，保证用于农业的农地收益不亚于非农业工业用地，农工业用地非法违规转变成非农业工业用地的现象自然会减少。 短期的经济手段应注意以下两个方面：首先，小产权房的工程建设可能的确会引致地方性政府农地税收收入收入的缩减，中央在多次利用货币经济政策调控房商业地产消费市场的同时，也应该考虑利用财政经济政策，通过加紧改革旧有税收体制中央、地方性分成不科学合理的难题来缓解地方性财政过度依赖于农地收入的难题。依照国研中心课题组公布的实地调研数据：在东部许多县市，除了难以准确统计的农地收费，农地直接税收及由卫星城扩张带来的间接税收就占地方性预算内收入的40%，而税收收入净收入又占政府预算外收入的60%以上。现阶段随着地方性上医疗、住房、社保等各项公共产品提供力度加大和地方性经济增长，中央和地方性在税收体制上的分配格局应当尽快加以科学合理的调整。如果能够有效压制住农地财政日益泛滥的势头，再加强对地产商的规范和监管，商品房的产品价格就会趋于科学合理的空间。其次，在我省税收收入逐年稳步递增的情况下，中央和地方性都应加大财政转移支付力度，尤其应当主导工程建设更多的经济实用房、廉租房和限价房。如果政府能够提供足够数量、产品价格科学合理、区位适宜的此类公益性住房，并且形成科学合理有效的分配机制，那么小产权房就不会具有如此的规模和吸引力。 (二)从长期看，要深入展开农商业地产权变革，给予贫困地区农地真正完整的产权。 《农地管理法》第10条对自发性农商业地产权作了如下明确规定：贫困户自发性所有的是农地司法机关归属于村贫困户自发性所有的是，由村自发性经济组织机构或是居民委员会经营、管理；已经分别归属于村内两个以上贫困地区自发性经济组织机构的贫困户自发性所有的是，由村内各该贫困地区自发性经济组织机构或是居民小组经营、管理；已经归属于乡（镇）贫困户自发性所有的是，由乡（镇）贫困地区自发性经济组织机构经营、管理。 从上述明确规定中，我们不难看出，自发性农商业地产权有三级主体，产权主体不清晰。由于产权主体不清晰，自发性农地的处分权和收益分配权究竟应该由谁行使就极难说得清。我们讨论的小产权房是村自发性或是乡镇自发性领导居民在其自发性所有的是工程建设工业用地上合作开发的，但是却是“小产权”甚至“无产权”的房子。政府对贫困地区自发性农地的商业用途、转用征税都做出了限定，其实这种自发性产权是一类不完整的产权。同时卫星城国有农地的产权却相对比较明确，国有农地和贫困地区农地其实是同地不同权。而在旧有体制下，除非根本不能反映农地稀缺性的自发性内部买卖，贫困地区自发性农地希望进入消费市场展开买卖就必须通过北欧国家征税，这样贫困户就无法得到农地增值的巨大收益。 因而，从长期来看我们明确提出如下建议： 1.各级政府要制定出具有相当前瞻性的卫星城规划，先有统一和相对稳定的卫星城规划，房商业地产消费市场才能顺利地展开买卖。 2.明确贫困地区自发性产权的主体，使贫困户真正获得完整的农商业地产权。贫困户自发性工程建设工业用地确权下一步改革的目标应该是对确权农地的产权主体、权利和自身利益边界展开法律条文确认，还原贫困户作为农地资产所有者的地位和应得的权利。这一方面有助于保证贫困户依照其产权地位分享卫星城化的成果，另一方面也有助于遏制基层政府卖地的冲动，有利于形成和谐的微观消费市场结构。 3.建立统一的城乡工程建设工业用地消费市场。要加强城乡农地消费市场体系工程建设，实行国有工程建设工业用地和自发性工程建设工业用地“统一消费市场”，达到“同地、同权、同价”。展开城乡农地消费市场体系工程建设，关键在于赋予城乡自发性工程建设工业用地相同的权益，“同权”是根本。同为工程建设工业用地，已经不存有农地转用难题，应当具有平等的产权，实行“同地、同权、同价”。形成统一的消费市场后就能够形成有效反映城乡工程建设工业用地稀缺性的真实农地产品价格。形成有效的激励机制和统一消费市场才是解决这一难题的根本出路。(来源：《理论前沿》)
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